国务院办公厅


国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为进一步贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》精神，以科学的发展观指导森林防火工作，全面提高森林火灾的综合防控能力，经国务院同意，现就有关问题通知如下：

一、充分认识新形势下做好森林防火工作的重要性和紧迫性

森林火灾是一种突发性强、破坏性大、处置救助较为困难的自然灾害。目前，由于受到全球气候异常的影响，我国许多地区高温、干旱、大风和极端低温冻害天气增多，致使火险等级持续居高不下，特别是２００３年夏季以来，我国南方地区发生了四季连旱，北方地区暖冬特点十分明显，森林防火形势非常严峻。森林防火事关森林资源和生态安全，事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。地方各级人民政府和有关部门必须以对党和人民高度负责的态度，增强森林防火的紧迫感和责任感，把做好森林防火工作作为践行“三个代表”重要思想和“立党为公、执政为民”的一项重要内容，摆上议事日程，以求真务实的精神切实抓好，为加强生态建设和全面建设小康社会提供有力保障。

二、健全组织体系，进一步提高森林防火工作的管理水平

森林防火工作涉及面广，火源管理涉及林区社会的各个方面。形成健全稳定、高效精干、信息畅通、反应快捷、保障有力的组织指挥体系，对强化森林火灾预防和扑救的指导和协调至关重要。依据《森林防火条例》的规定和《国务院关于印发中国２１世纪初可持续发展行动纲要的通知》的要求，县级以上地方各级人民政府要建立健全森林防火指挥部和负责日常工作的森林防火办公室，核定编制，配备专职干部，形成自上而下的森林防火组织指挥体系。各省、自治区、直辖市及有重点林区的地（市、州）要加强森林防火指挥中心和预警监测信息中心的正规化建设，完善功能，有关部门要给予大力支持。

要加强培训、健全制度和运用科技手段，全面提高森林防火工作的整体水平。建立森林防火分级培训制度，国家负责对省、地两级分管领导的防火指挥和业务知识培训，各省、自治区、直辖市要抓好县（市）和基层森林防火管理人员的业务培训。分管县（市）长、乡（镇）长、村委会主任和林业局长、林业站长必须接受森林防火业务知识培训，熟练掌握科学指挥和安全避险等知识。要建立健全并严格执行领导包片责任制、火源管理、防扑火预案、扑火前线指挥工作规范、专职指挥员培训任职考核、森林火灾报告等制度，促进管理工作的制度化和规范化。要加强森林防火科研机构、基地和队伍建设，推进森林防火基础科学和应用技术的研究与开发，推广运用计算机网络、３Ｓ(遥感、地理信息、全球卫星定位）等高新技术，提高森林防火科技水平。

三、加强森林消防专业队伍建设，全面提高森林火灾扑救能力

处置森林火灾具有高度危险性和时效性，扑救工作必须树立“以人为本，科学扑救”的思想，坚持“专群结合，以专为主”的原则，森林火灾的扑救任务主要由专业森林消防队伍承担。地方各级人民政府要高度重视森林消防队伍建设，切实做到规范管理，强化训练。森林消防主管部门要加强与林区公安消防部门的联系，建立信息反馈和灭火救援联动机制。武警森林部队要按照规模适当、科学组编、布局合理的原则，加快部队正规化、现代化建设步伐，加强防扑火技能培训和实战演练，全面提高部队的战斗力。要根据扑火工作实际需要，加大资金投入力度，积极拓展航空森林消防业务，增加消防飞机数量，充分发挥航空森林消防在偏远林区巡护、快速运送扑火人员和物资、空中直接灭火等方面的优势，满足重点地区防扑火工作需要。

四、统筹兼顾，扎买做好草原防火工作

我国草原面积辽阔，草原在地理位置上多与林区相连，草原一旦起火，极易烧入林区，对森林构成严重威胁。因此，森林和草原防火要统一部署，统筹兼顾，紧密配合，共同防范。地方各级人民政府和草原防火主管部门要严格按照《草原法》、《草原防火条例》的规定，扎扎实实做好草原防火的各项工作。一要健全草原防火机构，加强草原防火队伍建设，层层落实草原防火工作责任制；二要加强草原火情监测预报，严格草原防火值班和火情报告制度，确保火情信息畅通；三要制定并完善草原防火预案，提高对草原火灾的快速反应能力，努力实现草原火灾的“打早、打小、打了”；四要加强草原防火宣传，提高草原地区干部群众的防火意识和自觉性，真正做到草原防火的群防群控；五要加大投入力度，加强草原防火物资储备库、防火隔离带和防火站等基础设施建设，切实提高防火扑火能力。

五、加大资金投入和政策扶持，加快森林防火基础设施建设

加大资金投入，强化基础设施建设，是新形势下进一步加强森林防火工作的物质保障。要积极建立稳定的森林防火投入机制，将森林防火基础设施建设纳入当地国民经济和社会发展规划，将森林火灾的预防和扑救经费作为公共财政支出纳入同级财政预算，支持对重点火险区的综合治理。要继续加大森林防火预测预警、交通通信、林火阻隔、扑救指挥等系统和森林消防专业队伍及装备的建设。要加强森林防火资金的使用管理、审计监督和项目建设的跟踪检查，保证国家和地方各级投入的森林防火资金足额到位，充分发挥效益。

各地要结合实际，积极探索和建立森林防火多层次、多渠道、多主体的社会化投入机制。按照森林防火费用由政府投入为主、受益者合理承担的原则，探索森林火灾有偿防控和救助模式；凡新造林地，要按标准配套建设生物防火林带。在林区建设的各类工程、设施，必须开设防火隔离带或营造生物防火林带、设置森林防火宣传标识等配套森林防火基础设施。做到防火设施与工程建设同步规划、同步设计、同步施工、同步验收。

各地区、各部门要落实并完善森林防火的政策，对执行预防和扑救森林火灾任务的各种森林消防车辆，免征车辆购置税、养路费和车辆通行费，对森林防火专用电台免收无线电通讯频率占用费。同时，要做好森林火险监测预警和发布，加大森林防火的宣传教育力度，做好森林消防飞机的调用和飞行保障，保证森林火灾预防和扑救的需要。各级气象部门要积极配合林业部门开展森林火险气象等级监测和预报工作，适时组织人工增雨灭火。

六、强化监督管理，积极推进依法防火

强化执法和监督，是做好森林防火工作的重要保障。各级森林防火主管部门要认真履行森林消防监督和管理职能，严格执行火源管理等火灾预防制度，加大对火灾案件的查处力度，做到有法必依，执法必严，违法必究。要结合“四五”普法规划，广泛深入地宣传普及防火法律法规，提高全民的森林防火法制意识，使群众真正知法、懂法、守法。

在防火期内，有林的地方政府要把森林防火工作作为头等大事来抓，主要领导要亲自抓、负总责，分管领导要坐镇指挥。依照《森林防火条例》，严格执行野外火源管理规定，地方政府要适时发布禁火令，重点林区遇五级风以上高火险天气，一律停止野外生产、生活用火。对高火险时段和火灾多发区域，要加大巡查密度，及时妥善处置火情。各级防火办要实行２４小时值班，领导亲自带班，确保信息畅通。

七、完善森林防火行政领导负责制，建立森林防火工作新机制

地方各级人民政府要对本地区森林防火工作全面负责，政府主要负责同志为第一责任人，分管负责同志为主要责任人。森林防火行政领导负责制的具体要求：一是乡（镇）级以上各级森林防火指挥部及其办事机构健全稳定，高效精干；二是森林防火指挥部要明确其成员的森林防火责任区，签订防火责任状，加强对火灾预防工作的领导，并经常深入责任区督促检查，帮助解决实际问题；三是森林防火基础设施建设纳入同级地方国民经济和社会发展规划，纳入当地林业和生态建设发展总体规划；四是森林火灾预防和扑救经费纳入地方财政预算；五是一旦发生森林火灾，有关领导及时深入现场组织指挥扑救。

各有关部门要密切配合，通力合作，认真履行职责，共同搞好森林防火工作。各级林业部门要把森林防火作为林业工作的重中之重，摆在突出位置抓紧抓好。发展改革、财政部门要做好森林火灾预防和扑救的经费保障工作。公安部门要加强林区城镇消防工作，实行家火山火一起防。其他相关部门都要在各自职责范围内开展工作。林区驻军、预备役部队、武警部队和广大公安干警要积极参加森林火灾预防和扑救工作。要强化宣传教育，广泛发动群众，使“护林防火、人人有责”成为人们的自觉行动，真正建立起“群众广泛参与、社会积极支持、部门齐抓共管、政府全面负责”的森林防火工作机制。严禁组织并严密防止中小学生及未成年人参加森林灭火。

要加强监督检查，并将责任制落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。要尽快制定和完善森林防火工作指标考核体系和奖惩办法，对领导得力、预防突出、措施落实、扑救及时、成效显著的单位和个人，予以表彰奖励；对失职、渎职或森林防火责任制不落实引起森林火灾和造成重大损失的，要依法追究当地政府和有关部门领导的责任。



２００４年４月１４日


盗窃罪的定义及如何应用于许霆案件

龙城飞将
　

　　许霆案件之所以充满了争议，其中一个原因是，盗窃罪的定义能否适用于银行多付款。由于对此没有法律的具体规定，兹就公诉人及刑法学教授的观点进行分析。

一、公诉人关于“行为人行为的时候是否秘密窃取”说法不能决定许霆的盗窃罪名

　　在重审法庭上辩护人指出，许霆是在录像下，用实名卡取款，不存在秘密。公诉人反驳说：是否构成盗窃，只能以行为人行为的时候是否秘密窃取来认定，当时有没有被发现和在事后有没有发现并不影响行为的性质。许霆秘密窃取款项后，到银行发现许霆的盗窃行为，之间需要一个复杂过程。
对此，我的回答是：

　　第一、公诉人的说法是同义反复，并没有驳倒辩护人，没有充分的理由否认许霆当时的行为不是公开的，而是秘密的。“行为的时候是否秘密窃”，公诉人实际上说，许霆的行为若是秘密的，就是盗窃；若是公开的，就不是盗窃。并没有说明许霆的是行为是公开，还是秘密，为什么？

　　第二、公诉人并没有说清楚，认定许霆的行为是否秘密窃取的标准是什么？是许霆自己认为银行不知道，还是银行认为许霆不知道它已经发现了许霆在取钱？还是普通老百姓认为许霆的行为不是“秘密窃取”？
　　高一飞教授讲，“许霆当庭也表示，其取款时是认为银行是不知道的。”这是以许霆自己的认识为是否“秘密窃取”标准。

　　我们要问，如果许霆说：“我认为银行知道我在取钱”，是不是就可以不给定许霆犯罪了？
　　我们再问，如果所有符合目前我国刑法关于盗窃罪规定的人被抓后都说，我认为被偷的人是知道的，所以我不是盗窃，可不可以？

　　这是以行为人的主观感受定义是否盗窃。

　　我们认为，许霆的行为是否公开，是否秘密，不是取决于许霆个人的感受，而应当是一个社会化的标准。社会一般常识认为许霆的取款行为是公开的，他就是公开的。社会一般常识认定这种行为是秘密的，就是秘密的。如果没有法律规定，脱离一般的社会常识，硬把他归结为“秘密窃取”就会引起全国舆论哗然。

　　第三、公认人说，银行发现付款错误需要一个复杂的过程。这又不是以许霆本人的感受，而是以银行的感受为标准。反过来，这句话可以这样说，如果银行过后发现多给了钱，许霆就是“秘密窃取”，就是盗窃。如果银行当时发现，许霆就不是“秘密窃取”，就不是盗窃。

　　我们要问：“银行是否知道”的标准是什么？
　　我们还要问：同一段话中，前一句以许霆个人感受为基础定义何为“秘密窃取”，后一段话又以银行的感觉为标准。到底应该以哪个为标准呢？
　　我们姑且以银行的感觉为基础来问，如果当时许霆不是在机器上取钱，而是在柜台上取钱，银行出纳多付了款，许霆是不是犯盗窃罪？可以肯定，答案是否定的。
　　也许，持这种观点的人会说，机器不等于出纳个人。没错，这是从构成材料，活动方式上来说的。但从执行功能上讲，机器与出纳都是执行付款的功能，两者是相同的。机器是出纳，出纳从给错钱到发现这个错误，确实需要一个过程。但并不等于许霆就是犯盗窃罪。依这种观点，岂不是说，若出纳当时就发现给错钱，许霆就不是犯盗窃罪了吗？
　　现在对许霆罪与非的解释有几种观点：盗窃罪、盗窃金融机构罪、抢劫罪、诈骗罪、信用卡诈骗罪、非法侵占罪、不当得利。如果我们把许霆行为的场景转换到柜台，换为由人工取钱，再看一下，哪个罪名能够成立？

二、 高一飞教授解释，依银行是否知道确定许霆是否构成盗窃罪

　　高一飞在解释公诉人的上一段话时，偏重于银行的感受。但教授的解释充满了逻辑矛盾。
　　高一飞在解释公诉人的上一段话时，偏重于银行的感受。教授讲道：a.盗窃罪中“秘密窃取”是相对于财物占有者而言；b.银行“自己失误”不是否认盗窃罪构成的理由；c.有记录和监控录像不能改变许霆行为“秘密窃取”的本质，因为盗窃罪中的秘密窃取是指取得财物的当时财物的占有人不知道；d.如在公共汽车上有人行窃后出车门时被失主发现，不能改变盗窃时是秘密窃取的性质，银行记录和监控录像只是事后让财物占有者知道情况的证据；e.“许霆秘密窃取到银行发现，需要一个复杂过程”；f.即使当时有人同步观看录像，也不能否认秘密窃取的性质，因为是否秘密窃取是从行为人主观方面来认定，也就是说许霆本人认为在行为的当时，不会让他人知道和看见；g.就如便衣在抓捕扒手时明明知道扒手在盗窃自己的财物而暂时不制止，也就是说被窃者是知情的，这也不能改变行为人是“秘密窃取”的性质。

　　a.教授解释说，“秘密窃取”是相对于财物所有者而言，即银行是否知道，有记录和监控录像不能改变许霆“秘密窃取”。
　　说银行不知道取许霆在取钱，所以许霆是盗窃罪，逻辑上说不通。我们要问，银行的录像是干什么用的？是聋子耳朵吗？记录是干什么用的，是虚假记录吗？公诉人是拿什么证明许霆在自动柜员机上取钱的，不是这些录像和记录，又是什么？为什么想说许霆有罪时，这些录像和记录就是有用的，想证明许霆是“秘密窃取”，银行不知道时，录像和监控设备就没用了呢？

　　不是理由。其一，有机器交易记录；其二，有录像监控；其三，许霆用真实身份；其四，机器执行出纳功能，是机器的出纳。机器多给钱，与出纳员人工多给钱的法律效力是相同的。能不能说，由于银行给多了钱，许霆就是盗窃罪？

　　b.教授解释说，银行“自己的失误”不是否认许霆犯罪的理由。我们同意。但也不能说，由于银行失误，所以许霆犯了盗窃罪。请仔细地品味一下这句话，这是典型的有罪推定。有罪论的逻辑是，他们已经确定许霆是犯罪了，所以银行自己的失误不能否认许霆已经犯罪。

　　d.公共汽车上偷窃的比喻不合适。其一，我国刑法禁止类推，任何比喻都是类推。其二，许霆并非在公共汽车上行窃，他是在自己的帐户里取钱。

　　e.公诉人所说，“许霆秘密窃取款项后，到银行发现许霆的盗窃行为，之间需要一个复杂过程”。

　　f.“即使当时就有人进行同步观看录像，也不能否认秘密窃取的性质，因为是否秘密窃取应当要从行为人主观方面来认定，也就是说许霆取款时他本人是认为在行为的当时，不会让他人知道和看见的”。上面，a.讲了是否秘密，以财产所有人，即银行是否知道为准，现在又改为以行为人认为秘密来认定。这是逻辑矛盾。