2004年3月,十届全国人大二次会议在讨论宪法修正案草案时,第十条、第十三条的表述分别是:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,并给予补偿。”
在审议时,“并给予补偿”前面的逗号引起了一些人大代表的疑虑。有人大代表提出,以上两处规定中的“依照法律规定”,是只规范征收、征用行为,还是也规范补偿行为,应予明确。
如果逗号不去掉,写进宪法的这个句子,不同的人对逗号分割力度可能会有不同的理解。宪法是国家的根本大法,需要最严谨的语言表述。这就意味着只有删除这个逗号,才能删除将来可能的分歧。
为了删改这个逗号,大会主席团向代表们提交了450余字的解释和说明———宪法修正案草案上述两处规定的本意是:“依照法律规定”既规范征收、征用行为,包括征收、征用的主体和程序,也规范补偿行为,包括补偿的项目和标准。最终,宪法将上述两处规定中“并给予补偿”前面的逗号删去。
从最高权力机关对一个逗号的斟酌上,不难看出,重视法律语言(包括标点)的表达艺术,对于建构法治权威的价值所在。
语言是法治的神经
作为人类历史上最古老的社会现象,语言与法律自产生时起就成为密不可分的整体。语言是人们最基本的社会交际工具,法律是人们最基本的社会行为准则和规范。正是在这个意义上,英国法学家曼斯菲尔德勋爵认为,“世界上大多数纠纷都是由语词引起的”。
语言是法治的细胞。作为法律内容的基本构成,法律语言既是表达法律条文、建构法治概念、描述法律行为、制作法律文书的重要载体,也是法律权力和权利义务的集合,更是法律思想的传送带。如果将语言系统升华到与思想和存在平起平坐的哲学高度来认识,法律和语言是内容和形式的关系。法律内容决定法律语言的形式,一定的法律语言形式又为相应的法律内容服务。从这个法哲学的逻辑起点出发,有人指出,法学不过是一门法律语言学。
语言是法治的神经。法律语言既是立法思想的表达管道,也是司法办案的必备工具;既是全体法律人的思维向导,也是公民权利义务的集中指引。正是透过法律语言这个神经,人们判断法律信息,领悟法治要旨,感受法治情绪,助力法治建设。对于法律人而言,必须始终以法律文本为思考原点,以法治精神为思维向导,以法治思维和法治方式为处事要诀,通过立法、司法、执法、守法的逻辑链,使整个法律活动最终都能流向法律文本,涌入法治文化。
按照法治的逻辑表达法治
法治社会,有力量的语言表达,必须符合法治精神,恪守法治要义,尊崇法治逻辑。比如,不进行有罪推定,不强迫自证其罪等等。
按照法治的逻辑进行法治表达,具体地说,一是要尊重法治权威。对公开的法律条文保持足够的敬意,即便漏洞非常明显,也只进行学术性的探讨。对司法裁判保持合理的尊重,不进行无端的指责。在案件判决前,非依公开法律文书和职权行为(如公开的新闻发布会),不对案件进行定性定罪方面的揣测并试图证明这些观点。二是尊重有罪有错者的人格尊严。“罪错应负责任,人格不容侮辱”是现代法治社会的一个基本精神,必须从思想深处剔除“有罪(错)推定”的思维,平等、公正地对待每一个可疑人员;即便犯罪嫌疑人的罪错得到了某种程度的证实,其人格权同样应该得到维护。三是尊重程序的独立价值。公正的司法程序可以使参与诉讼的主体的权益不因司法程序的发动而遭受不必要的损害,使人作为人的尊严得到承认和尊重。程序公正强调“过程”公正,实体公正强调“结果”公正,程序公正优先于实体公正。法律语言表达必须对程序公正保持足够的尊重,对司法案件等作出清醒的判断。四是尽最大努力追求平衡公正。秉持专业立场,不偏袒任何一方,不断章取义,不偏听偏信,不人云亦云。在专业表达中,努力做到专业规范,理性平和,维权不越权,到位不越位,适度不过度。一句话,事实判断客观真实,价值判断公正合理。五是恰当把握好案件信息传播的时机。无论是事实信息还是观点信息,都要高度注意传播的时机,不推波助澜,不过分介入,对情绪化表达保持高度克制,甚至牺牲一定的出版自由、言论自由,尽最大可能不影响司法审判。
有效率传播的“能”与“不能”
简洁是机智的表现。有效率的法治传播是言简意赅的传播,也是有规律可循的传播。它必须尊重基本的规则,避免盲区,少走弯路。
1.独到的角度。“事情就那么多,关键看你怎么说”。从不同的角度,往往能找寻到不同的视线,得出不同的结论,实现不同的传播效果。
2.事实和意见分离。纵观当下的舆论热点,引起纷争、遭人诟病的常常是事实与意见不分。特别是对于案件信息,事实性与意见性甚至是推论性信息夹杂一起,既扑朔迷离,又漏洞百出,进而引发拍砖。事实与意见不分的典型表现形式是夹叙夹议。
区别事实陈述与意见表达,在媒介法领域具有特别的价值。如果是事实,就要看是否属实;如果是意见,就要看是否公正。因为事实是客观的,意见是主观的,这种特性决定了:事实要通过举证证明真伪,而意见只能判断它是否公正。所以,英美法系要求把陈述事实与表达意见区分开来,而欧洲大陆则强调把事实判断与价值判断区分开来。
在事实和意见分离中非常纠结的另一个问题是推论性语言的呈现。推论是对事实存在背景、事实和结果之间的因果关系以及事件发展后果的一种演绎和推理。它必须讲究客观的逻辑联系,正确的推论不仅要求前提真实,同时还要方法正确。以真实性为法律特征的推论必须十分严谨、言之有据,不可主观臆断。
3.公权力不能说谎。马有失蹄,人有失言。自媒体时代,情急之下慌不择言,民众多无意苛责。话说错了,要求得公众谅解,必须不碰两条底线:一是无害公共利益,二是无损公共权力。反之,如果一个官员、一个机构利用职权故意说错、说谎,甚至在新的事实和证据面前,编造更多的谎言和欺骗来补圆前一个环节的漏洞,摧毁证据,摧毁事实,摧毁真理,那后果牺牲的不只是公众的知情权、表达权、参与权、监督权。对此,如果一味妥协,势必姑息养奸损害公益。“说出真相,国家才有力量。”信息爆炸时代,掌控公权的各级官员必须明白,及时发布才有话语权,坦然回应才有公信力。
4.简洁为王,不断拆除接受的障碍。除了坚决不用“高深的语言解释浅显的道理”以外,表达简洁,也是法律语言必须遵循的法则。如果说理性化可以让传播说服人,情感化可以让传播打动人,那么简约化则可以使传播富有表达效率,为读者节约时间。三者结合,就能使人读起来不费劲。
如何拆除阅读的障碍?通俗是基础。对于深刻的思想内容,只有用群众易懂、读者易接受的词句深入浅出地论述出来,才能让人怦然心动。新闻学上有“迷雾指数”的说法,它是指词汇的抽象与艰涩程度。迷雾指数越高,可读性就越差。有些法律语言迷雾指数本来就很高,还要用一些复杂词汇或冷僻专业词汇,当然还包括一些纯粹望文生义的网络词汇,其传播效果自然就可想而知。
简洁为王,就是要力求简短精炼、要言不烦、意尽言止。能够三言两语说清楚的事绝不拖泥带水,能够用短小篇幅阐明的道理绝不绕弯子。
“删繁就简三秋树,领异标新二月花”。法律语言要想读起来不费劲,就必须既有通俗性,又有简洁度,多费心血反复锤炼。运用法律语言应当确立这样的理念:为了深入浅出,“永远不要高估读者的知识”;为了言简意赅,“永远不要低估读者的智慧”。每一个运用者都应该思考伏尔泰的名言:“要想令人生厌,就什么也不要删除。”
(作者为中国政法大学兼职教授)
中共中央纪委、监察部、财政部、审计署关于印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》的通知
中共中央纪委 监察部 财政部等
中共中央纪委、监察部、财政部、审计署关于印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》的通知
中纪发[2009]7号
关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法
2009年4月23日
根据《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》（中办发〔2009〕18号，以下简称《意见》），现就在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作制定实施办法如下。
一、专项治理的范围和内容
（一）专项治理范围
此次专项治理范围是全国党政机关和事业单位，事业单位中要以财政全额拨款事业单位为重点（包括境外机构，下同）。
党政机关包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及工会、共青团、妇联等人民团体。
事业单位是指按照《事业单位登记管理暂行条例（修正）》（中华人民共和国国务院令第411号）和中央机构编制委员会办公室《关于批转〈事业单位登记管理暂行条例实施细则〉的通知》（中央编办发〔2005〕15号）规定所设立的各类社会服务组织。
（二）专项治理内容
违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围。重点是2007年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2006年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前年度。
“小金库”主要表现形式包括：
1．违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；
2．用资产处置、出租收入设立“小金库”；
3．以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；
4．经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；
5．虚列支出转出资金设立“小金库”；
6．以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；
7．上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
二、专项治理的方法和步骤
此次专项治理工作从《意见》下发之日起至2009年底基本结束，主要采取自查自纠和重点检查相结合的方式进行。
（一）动员部署（《意见》下发之日起至2009年5月底）
各地区各部门要把专项治理工作摆上重要议事日程，切实加强组织领导，建立健全工作机制，深入做好思想发动、政策宣传、计划制定和组织部署工作。充分发挥新闻媒介作用，支持群众监督，鼓励群众举报。
（二）自查自纠（截至2009年6月底）
凡列入此次专项治理范围的党政机关和事业单位，要按照《意见》和本办法要求，抓紧制定具体工作方案，落实工作措施，认真组织自查，做到不走过场、全面覆盖。对自查中发现的各种违法违规问题，必须自觉纠正。自查自纠工作结束后，各单位按规定上报自查自纠总结报告，并填报《单位“小金库”自查自纠情况报告表》（见附件2）。各单位负责人对自查自纠情况负完全责任。自查面必须达到100%。
为保证自查效果，各地区各部门要组织力量有重点地进行督促指导，及时做好政策解释和咨询工作。有关部门和单位也要组织力量开展内部检查，尽量把问题解决在自查阶段。各级“小金库”治理日常工作机构根据《单位“小金库”自查自纠情况报告表》汇总填列《“小金库”自查自纠情况统计表》（见附件3），逐级上报。各省（自治区、直辖市）、中央和国家机关各部门“小金库”治理日常工作机构于6月30日前将自查自纠总结报告和统计表报送中央治理“小金库”工作领导小组办公室。
（三）重点检查（2009年7月初至10月底）
在自查自纠基础上，中央和地方各级“小金库”治理领导机构要组织开展重点检查，重点检查面不得低于纳入治理范围单位总数的5%，重点领域、重点部门和重点单位检查面不得低于20%。
重点检查对象：
1．执收、执罚权相对集中的部门和单位；
2．教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位；
3．宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位；
4．以前检查发现存在“小金库”的部门和单位；
5．有群众举报的部门和单位；
6．自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。
重点检查要与规范津贴补贴、规范行政事业单位经营性资产管理、节约和控制行政成本支出、加强银行账户监管，以及行政事业单位发票管理检查、救灾资金管理使用情况检查、扩大内需促进经济增长和政策落实情况监督检查等工作相结合，也要与财政监管、审计监督、税务稽查等日常监管工作相结合，整体推进，综合实施。
重点检查报告及《“小金库”重点检查情况统计表》（见附件4）要逐级上报，各省（自治区、直辖市）“小金库”治理日常工作机构汇总后，于2009年11月20日前报送中央治理“小金库”工作领导小组办公室。
（四）整改落实（截至2009年11月底）
各地区各部门要针对治理工作中发现的问题，制定整改措施并抓好落实，做到资金资产处理到位、违纪责任人员处理到位。在整改过程中要深入剖析产生问题的原因，完善制度，深化改革，强化源头治理，建立和完善防治“小金库”的长效机制。各级“小金库”治理领导机构要加强对整改落实情况的督促指导。
各省（自治区、直辖市）、中央和国家机关各部门“小金库”治理日常工作机构要将专项治理工作情况形成书面报告，于2009年12月10日前报中央治理“小金库”工作领导小组办公室，由其对全国“小金库”专项治理工作进行全面总结分析，形成专题报告，经中央治理“小金库”工作领导小组审定后报党中央、国务院。
三、专项治理的政策规定
对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。
（一）“小金库”治理工作鼓励自查，对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。对自查出的“小金库”，要如数转入符合规定的单位账簿，依法进行财务、税务等相关处理。各部门各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。
（二）对被查发现的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚，并依纪依法追究责任。
对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，依照《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》，严肃追究责任。
（三）对专项治理工作中走过场的部门和单位，主管部门和专项治理领导机构要及时了解掌握有关情况，给予通报批评并责令整改；对问题严重的，要追究主要负责人的责任。
（四）对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
（五）《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。
（六）对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题，按国家有关法律法规进行处理。
四、专项治理的组织领导
此次专项治理工作在党中央、国务院的领导下，实行条块结合、分级负责。
中央成立由中央纪委、监察部、财政部、审计署牵头的治理“小金库”工作领导小组，成员单位包括中央组织部、中央宣传部、公安部、中国人民银行、国家税务总局、银监会等部门。领导小组主要负责指导和协调全国范围内“小金库”治理工作，研究制定有关政策规定和治理措施，协调解决有关重要问题。领导小组办公室设在财政部，负责“小金库”治理的日常组织协调工作。（见附件1）
各地区各部门要成立由分管领导牵头、相关部门负责人参加的专项治理领导机构，并设立日常工作机构。各省（自治区、直辖市）、中央和国家机关各部门“小金库”治理领导机构及日常工作机构的设立情况要在2009年5月10日前报中央治理“小金库”工作领导小组办公室。
五、专项治理的工作要求
（一）做好宣传发动
《意见》下发后，中央治理“小金库”工作领导小组将召开全国电视电话会议进行部署。各地区各部门要充分利用报纸、广播、电视等各种新闻渠道，多形式、多层次、多角度地宣传治理工作的重要意义、工作内容和政策规定，对治理工作中发现并查处的典型案例有选择地予以公开曝光，把思想认识统一到中央的决策部署上来。
各级“小金库”治理日常工作机构要通过编发工作简报等方式，及时通报治理“小金库”工作进展情况，加强信息沟通，促进工作深入开展。
（二）落实举报制度
各级“小金库”治理日常工作机构要设立并公布举报电话、举报信箱，注意发挥网络举报作用。要认真做好举报的受理工作，建立举报登记和查处督办制度，指定专人负责，做到件件有交待、事事有着落。要认真执行信访工作保密制度，切实保护举报人的合法权益，对打击报复举报人的，依法依纪从严惩处。对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的“小金库”资金、税款和罚款的金额，给予3%-5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。
（三）完善协调机制
“小金库”治理领导机构及日常工作机构要主动加强与各地区各部门的沟通和联系，及时研究明确专项治理的有关政策规定和工作要求，加强对方案制定、自查自纠、重点检查、案件移送、宣传报道等工作的督促指导和组织协调，建立起分工明确、运转顺畅、配合有力的专项治理工作协调机制。各级纪检监察机关和组织人事部门要加强对有关纪律规定执行情况的监督检查，严肃查处违纪违规典型，对有关责任人员及时作出处理；各级财政、审计部门要做好重点检查工作的组织实施和对违反财政法律法规问题的处理处罚工作；各级宣传部门要协调有关新闻单位做好宣传工作；各级公安机关要做好“小金库”有关经济犯罪案件的侦查处理工作；各级税务部门要做好有关涉税问题的查处工作；各级人民银行和银监机构要协调商业银行对专项治理工作给予支持配合，对专项治理中涉及的账户查询、资金冻结和划转等事宜，依法及时办理，特别是对“小金库”举报线索的核查取证工作，金融机构要积极配合。
（四）强化工作督导
在专项治理工作期间，中央治理“小金库”工作领导小组将派出督导组，分赴各地区各部门加强督促和指导，总结推广好的经验做法，督办典型案件，验收治理效果。对工作组织领导不力、自查自纠和重点检查不认真，以及拒绝接受重点检查的部门和单位，及时给予批评并责令整改。各地区各部门也要开展督导工作。
附件（略）