内蒙古自治区人大


内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于批准《呼和浩特市城镇职工基本养老保险基金管理规定》的决议
内蒙古自治区人民代表大会常务委员会


（1996年11月24日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过）


内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议决定，批准呼和浩特市人民代表大会常务委员会提请批准的《呼和浩特市城镇职工基本养老保险基金管理规定》，由呼和浩特市人民代表大会常务委员会公布施行。

呼和浩特市城镇职工基本养老保险基金管理规定
第一条 为了保证基本养老保险基金的合理使用和保值增值，加强对基本养老保险基金的管理，保障城镇职工离退休后的基本生活，维护社会安定，依据《中华人民共和国劳动法》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 呼和浩特市社会保险事业管理局负责本级和新城区、回民区、玉泉区城镇职工基本养老保险基金的管理。
旗、县、郊区社会保险事业管理局负责本地区城镇职工基本养老保险基金的管理。
第三条 基本养老保险基金包括：
（一）单位和个人缴纳的养老保险费；
（二）财政给予的养老保险基金补贴；
（三）破产企业一次性清算的养老保险费；
（四）利息、滞纳金收入；
（五）基金的其他收入。
第四条 基本养老保险基金支付范围：
（一）离退休、退职人员的养老金；
（二）遗属生活补助金；
（三）个人帐户中可继承的部分；
（四）上交上级社会保险机构的费用；
（五）提取的管理经费。
第五条 单位和个人缴纳的养老保险费实行专项储存，专款专用。
第六条 基本养老保险基金的结余额，除留足两个月的支付费用外，其余部分用于购买国家发行的社会保险基金特种定向债券等，确保基本养老保险基金的保值增值。
基本养老保险基金属于全体参加保险者共同所有，任何单位和个人不得决定基金的其他用途。
第七条 按照社会统筹与个人帐户相结合的原则，各级社会保险机构为参加基本养老保险的职工建立基本养老保险个人帐户，向职工出具个人帐户卡片。个人帐户卡片与《职工养老保险手册》合并使用。
第八条 基本养老保险个人帐户储存额不足支付养老金时，由社会统筹基金支付，直至失去领取基本养老保险的条件为止。
第九条 职工在统筹范围内流动时只办理职工养老保险关系的转移，养老保险基金不转移。职工跨统筹范围流动时，应办理基本养老保险基金和职工养老保险关系的转移，基金转移额为基本养老保险个人帐户中累计个人缴费部分。
第十条 根据国家有关规定，建立健全养老保险基金的预算管理和财务制度、会计制度、审计制度。社会保险管理机构要做好缴费记录和个人帐户等基础工作，并接受财政、审计部门的监督检查。
第十一条 对违反本规定，有下列行为之一的，除责令限期归还外，视情节轻重，由同级或者上级行政机关对直接责任人和直接领导人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）挤占基本养老保险基金弥补经费不足的；
（二）改变基本养老保险基金性质和用途，抽调基本养老保险基金从事其他经营活动的；
（三）工作失职或者违反财经制度，造成基本养老保险基金损失的；
（四）利用职权贪污基本养老保险基金的；
（五）随意提高管理费用比例的。
第十二条 用人单位无正当理由逾期不缴纳基本养老保险基金的，市社会保险事业管理局应发出追缴通知书，用人单位自接到通知书之日起，15日内向市社会保险事业管理局缴纳基本养老保险基金，并按日增缴应缴额2‰的滞纳金。拒不缴纳的可申请人民法院强制执行。
第十三条 设立政府代表、企业代表、工会代表和离退休人员代表组成的社会保险监督委员会，对社会保险法规、政策执行情况和基金的筹集、支付、结存、营运情况进行监督，并于每年10月将监督结果向社会公布。
审计部门对基本养老保险基金的管理和使用情况要进行审计监督，并将审计结果按季度向社会保险监督委员会通报。
第十四条 本规定应用中的具体问题由呼和浩特市劳动行政主管部门负责解释。
第十五条 本规定自1997年1月1日起施行。



1996年11月24日
从古代民间调解制度看《人民调解法》

石磊

引言：2010年8月28日，第十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》（下称人民调解法）,自2011年1月1日起施行。这部法律的颁布实施，是人民调解发展史上的一件大事，它对于及时、高效、妥善地解决民事纠纷和促进社会主义和谐社会的建设，将发挥更加重要的作用。这部具有中国特色的法律，它充分继承古代民间调解制度的精髓，展示了司法为民，服务大局的法律文化。本文将试着从古代民间调解制度历史演进、产生社会思想基础等角度入手，进行梳理和考察, 力图从中探寻同《人民调解法》之间的渊源。

关键词：民间调解制度历史演进、存续原因、和为贵、一脉相承

一、古代民间调解制度的历史演进

古代民间调解最早可追溯至西周, 西周时期的铜器铭文中已有对“调处”的记载。“调处”处理的案件范围相当广泛，诸如户婚、田土、钱债、斗殴等民事纠纷或轻微的刑事案件都在可“调处”之列。在周的官制中,已设有“司万民之难而和谐之”的专门负责调解事务的调人之职。

春秋时的孔子也憧憬建立一个“必也，使无诉乎”[1]的理想社会，在处理具体纠纷特别是家庭内部争议时，力主调诉息讼。《荀子•宥坐》记载，孔子在任鲁国司寇时，有一件父告子的案子，孔子把儿子拘押起来，放之三月而不决，当父亲请求撤销诉讼时，孔子马上就把儿子释放了。孔子的儒家思想自董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”后，在两千多年的封建社会里一直为主流思想，“礼之用，和为贵，先王之道斯为美”的思想，影响着历代统治者的治国策略和整个中华民族的价值理念、生活态度和处世方式。在这种思想的影响和支配下，调解便成为民间解决矛盾纠纷的基本方法之一。

汉代以后，在县以下的乡、亭、里设有啬夫，负有调私之责，出现纠纷首先由家族或乡一级调处，乡设有长老、里胥一类小官专门负责教化，负责调解民事纠纷和轻微的刑事纠纷，调解不成再到县衙起诉。

至两宋时, 民间调解呈现制度化的趋势, 调解制度得到法律确认，调解被引入司法程序，民间调解逐渐成为民事诉讼中的一项重要制度。

元代时调解制度有了进一步发展，广泛运用调解方式解决民事纠纷成为元代诉讼的一大特色。调解的方式有民间调解和司法机关调解，民间调解由基层社长负责对邻里间民事纠纷“以理喻解”，调解结果对当事人具有法律约束力，当事人一般不能再依同样的事实和理由提起诉讼。

至明清时期，调解制度已经趋于完善，统治者对民间调解更加重视，并将民间调解上升为法律规范。明清的乡约里正都负有解讼之责，《大明律》规定，凡里，各有乡约之规定，……，每当会日，里长甲首与里老集合里民，讲谕法令约规，莫敢无故不到者，或者置有申明亭，里民不孝不悌，或犯奸盗者，榜示姓名于上，发其羞恶之心，而改过自新者则去之；里老于婚户田土细故，许其于申明亭劝导而解决之。明中后期，各地又推行“乡约”制度，每里为一约，设“圣谕”、“天地神明纪纲法度”牌位，每半月一次集合本里人，宣讲圣谕，调处半月来的纠纷，约吏记录，如当事人同意和解，记入“和薄”，不同意者可起诉至官府。清朝《户部则例》则规定族长有查举该族良莠之权, 即包括对宗族内部纠纷的调处权, 族内纠纷调解，不得轻易告官。而其他中央和地方的立法中涉及民间调解的内容就更多。[2] 据清代《顺天府档案》中记载，宝坻县嘉庆15年至25年中自理的案件244件，其中有90％的案件以调解方式解决。

二、古代民间调解形式多种多样

（一）宗族调解, 是指宗族成员之间发生纠纷时, 族长依照家法、族规、村约所进行的调解和决断。关于宗族调解最早的记述可见于周, 当时的钟鼎铭文中已有“宗子”调解纠纷的记载。宗族调解实质上是族长和家长行使族内审判权的法官。官府既承认家法族规对于调整家族内部关系的法律效力,也认可族长对于族内民事纠纷的裁决。

（二）邻里亲友调解，是民间调解中较为普遍的一种方式, 是指纠纷发生以后, 由纠纷当事人的左邻右舍、亲戚朋友或长辈等人出面进行说合、劝导、调停的方式。在古代社会中, 纠纷大量发生在相邻、亲友之间, 故“熟人”之间的调解往往更易近情而息讼。邻里调解，通常采用疏导、说服、教育等方法，调解主体没有处罚决定权。如明初，在各地各乡设“申明亭”，推举公直老人主持调解民间纠纷，“凡民间应有词讼，许耆老里长准受于本亭剖理”，“凡不由里老处分，而径诉县官，此之谓越诉也。”。调解不能息诉的，方可诉至官府。

（三）乡里调解, 又称为乡治调解, 一般是指由乡老、里正等最基层的小吏调解一乡、一里的民事纠纷和轻微刑事案件的方式。明代就在乡里设立“申明亭”, 在宣讲礼义道德及圣谕的同时, 由里长、里正调处有关民间纠纷。而在清朝, 保甲组织具有调解纠纷的职责。在清代宝坻县刑房的档案中常见知县有这样的批语:“伤微事细, 著遵堂谕自邀乡保查明理处复夺, 毋轻涉讼”;“起衅甚微, 故着饬差协同乡保查明理处复夺, 毋轻涉讼” ，这些都是对乡里调解的生动再现。

三、古代民间调解何以长盛不衰

(一) 经济因素。传统中国社会封闭的小农经济是调解制度存续的经济基础。自秦汉到1840年鸦片战争之前1500余年,支撑传统中国社会存续和发展的主要经济形式一直是自给自足的小农经济。在这种经济体制下,社会成员日常所需基本上通过“男耕女织”的自足方式得以满足,而非通过建立在社会分工基础上的商品交换。小农经济极大地制约了社会成员的活动空间,将他们的民事行为压缩到乡村邻里的较小范围内,这就使民事活动往往以既存的人际关系为基础。如果因民事活动发生纠纷,其内在的人际关系基础就为调解提供了必要性和可能性。在这种情况下,纠纷的解决常常意味着原有人际关系的恢复、维持或至少是当事者的和平共处,而为了达成这样的解决,与其把具有外在强制性的判决作为处理的目标,还不如尽量说服当事者自觉地结束争议更为合理。

(二)宗法制度。古代中国以族而分，尤其是在自给自足的自然经济基础之上形成的宗法家族制度更是强化了这一基石。自给自足的自然经济基础之上，产生了宗法家族制度。在古代中国社会，个人不能超越宗法家族而独立，“宗法家族在对外复仇、对内抚育赡养等方面，发挥着重要职能。在这种环境中，个人的权利、利益是靠家族首长来维护的，个人既不能因为据有独立的私有财产而自由,也不能通过交换走上社会。”[3]从整体来看，国家关系、君臣关系只是家族关系、父子关系的延伸，调解解决家族成员间的纠纷是家族族长的应有职责，也是家族族长尊严与“面子”的体现。对于统治者维护统治秩序而言，家族首长在王权鞭长莫及的领域充当皇帝的半官僚、半立法、司法者，帮助皇帝管理臣民。通过族长的宗族调解（包括其他形式的调解）对于维护家族的稳定，从而维护社会的稳定具有特殊的意义。

(三) 思想文化影响。儒家意识形态和无讼社会氛围也成为了调解机制形成和持续的土壤。儒家的“中庸之道”、“以和为贵”、“反省内求”的思想成为“无讼”传统形成的思想主因。无讼是传统和谐理念在司法领域的一个折射,” [4]一方面, 调处息讼是官方实现“无讼”的手段与方法, 是官方刻意追求的结果: 历代官府往往把“讼”的多发与否作为评价官吏政的标准, 息讼则晋升, 大加褒扬, 从而形成了官吏在处理诉讼案件时惯用的四大息讼之术, 即“拖延”、“拒绝”、“感化”和“设置教唆词讼罪”。[5] 另一方面, “耻讼”、“贱讼”的观念在民间和民众意识中根深蒂固, 民间普遍认同“讼不可妄兴”、“讼不可长”, 以涉讼为耻辱。

（四）现实考虑。古代官府对有讼诉到公堂的人，第一反应便是把涉讼各方统统羁押待质。在审讯之时，不论原告、被告、证人都要跪听发落，稍有言辞不慎，便会招致棍棒之灾。刑讯之累外，诉讼费用的负担也是人们选择民间调解息讼的直接而又现实的原因。所谓“衙门朝南开，有理无钱莫进来”，反映了人们为讼费所累不得已放弃诉权的无奈。清代诉讼，打官司有挂号费、递状子有传呈费、领传票有出票费、想排期开庭有开堂费、开庭时交坐堂费、结案时有衙门费，名目繁多的收费使当事人官司终结之日，也是家资耗尽之时，所以多选择调解息诉。[6] 且在古代中国，由于法制的不健全，法律不可能涉及社会生活的方方面面，而民间调解以其无所不涉及的灵活性、高效的便捷性及解决矛盾的满意度等方面得到了人们普遍的的认可或首选。

四、《人民调解法》继承和发展了古代民间调解的有益成分

中国传统的古代民间调解制度源远流长、长盛不衰，这种现象足以说明它符合了特定背景历史条件下的需求，即适应自给自足的小农经济基础和长幼有序的宗族制度根基。凭借礼法结合的多种法律传统思想渊源，维护着三纲五常的伦理秩序，因此而产生的社会负面影响也一直持续至今。[7]由于在古代中国，“耻诉”、“贱诉”、“厌诉”的观念深入人心，民间以涉诉为耻，以互诉为宿仇。当纠纷发生时，人们首先想到的不是心平气和的诉诸于法律，而往往要么采用极端方式去处理，要么违背自己的意愿的忍气吞声，以至于矛盾未得以解决，矛盾更加激化。当然，传统的古代民间调解制度作为我国古代法律文化的重要组成部分，并非是完全是糟粕，其中也不乏相当多的有益成分，比如传统的古代民间调解制度对社会矛盾的缓和，维护社会秩序的稳定，当事人诉累的减轻以及邻里关系的和睦等方面的作用还是显而易见的，在这一方面，《人民调解法》很好的继承和发展了古代民间调解制度的有益成分，弃其糟粕，取其精华，将礼法做了较为精准的结合，具体表现如下几点：

(一)人民调解制度实现了“法律”化的重要转变。古代中国的民间调解制度在法律中较少体现。（如在清朝《户部则例》则只是用一小段做了对民间调解的规定）一般只是在民间通过约定俗成形成的纯民间性质的调解机制。而《人民调解法》将民间调解上升到专门的法律。因此，这次颁布的《中华人民共和国人民调解法》是我国历史上第一部全面规范人民调解工作的法律，它意味着我国的人民调解制度实现了“法律”化的重要转变，从而使人民调解工作进一步实现了有法可依，步入规范化、法制化的发展轨道。

(二)明确规定了当事人自愿平等、不违法、尊重当事人权利的原则。古代发生纠纷后的调解，主要依据伦理道德、民间习俗及族长意志，主要依靠族长、长者的威望，更多的是一种教化型的调解，但是由于时代的变迁，人际关系的改变，于是有增加合法性原则等现代法治原则的必要性。《人民调解法》在这方面就规定了四项原则，1、自愿平等原则。这是尊重人权的体现，这一原则的确立，有利于保障定纷止争的效率，有利于矛盾纠纷的调解和社会的安定团结；2、不违法原则。人民调解必须坚持依法调解和依社会公德调解，这是公正解决矛盾纠纷的基础；3、尊重当事人权利原则。人民调解组织不得因调解而阻止当事人通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利；4、调解优先的原则，积极运用人民调解促成案结事了，这是充分肯定人民调解在化解社会矛盾中的良好效果。所以，法律对人民调解的严格规定体现了法律的人民性，也使得人民调解制度有坚实可靠的法律地位，保证了人民调解制度的群众基础和法律基础。也是对民事实体法与程序法有益补充。

（三）科学的规范和完善了人民调解的组织形式、调解主体、调解程序等方面的制度。人民调解法对于人民调解的组织形式、人民调解员的选任、调解程序等诸多方面作出了明确的规定。比之古代调解制度更加科学、严密，调解组织更加规范、稳定，如元代法律只是规定村社的社长具有调解的职能。《至元条格》规定，“诸论诉婚姻、家财、田宅、债负，若不系违法重事，并听社长以理谕解，免使妨废农务，烦扰官司。”可以看出《人民调解法》如此详细科学的规定是在对古代民间调解制度在严密性、科学性上的新发展。