行政不作为案件的成因及救济

王伟


　　行政不作为是指行政主体根据行政相对人的申请，负有作出相应行政行为的法定义务，但在法定或合理期限内未按照法定程序履行或完全履行的消极行为。在我院2007年至2010年9月受理的45件不作为行政诉讼案件呈现出逐年上升的趋势，行政不作为不仅直接危害了公民的合法权益，也严重损害了行政机关的形象，已成为当前严重干扰依法行政的顽疾
　　一、不作为行政诉讼案件的特点
　　1、不作为类型以不履行法定职责居多。在近三年受理的45件不作为行政诉讼案件中，因不履行法定职责而引起诉讼的有31件，占68.89%；因不履行法定义务引起的有14件，占31.11%。
　　2、被诉行政机关相对集中，主要集中在对公民人身、财产权利实现有决定权或保护职责的公安、劳动等部门。在受理的45件案件中，被告为公安、劳动、房管、国土部门的有30件，占66.67%。
　　3、不作为表现形式多样化。有对当事人的请求明确拒绝履行的，有故意回避或不答复的，也有未在法定期限内履行职责，故意拖延履行的。
　　4、出现当事人连续起诉数个行政机关。有的当事人先后要求不同行政机关履行职责，在有关行政机关均未答复或履行的情况下，连续起诉不同级别、不同性质的行政机关。
　　二、行政不作为行为的危害
　　1、行政不作为行为是行政腐败的重要表现。
　　行政不作为与滥施权力、乱作为不同，滥施权力者是利用权力做出超出合法权限或不依法定程序的事，以权谋私，贪污受贿。而行政不作为则是不做或少做权限内该做的事，该为而不为法定职责，严重阻塞国家法令的畅通，使国家本应发挥重大作用的法律法令削弱、收缩，使行政相对人乃至社会公共利益得不到应有的维护。从这些方面不难看出，行政不作为是行政上的另一种腐败行为。
　　2、造成政府职能错位，不利于依法行政
　　在现代，政府本应承担起为市场、企业提供服务、信息，协调社会秩序的角色。如果行政不作为行为大量存在，政府就背离了公共权力机构的这一职能，另一方面政府经常越俎代庖，直接介入市场交易关系，对市场进行指挥而不是指导，该管的不管、不作为；不该管的乱管、乱作为；常导致市场失灵，导致政府行为缺位。。
　　3、直接损害公众利益
　　行政不作为行为也是对行政相对人的侵权行为。国家行政机关及其工作人员，通常是以作为和明示的方式实现国家的行政管理职能，这种管理职能是法律赋予的必须履行的硬性规定。但如果国家行政机关及其工作人员以不作为的方式不履行或拖延履行应当履行的法定职能，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。
　　三、遏制行政不作为行为的对策
　　行政不作为的危害隐蔽、潜在，容易使人们忽视其违法性，得不到及时有力的查处。要从根本上解决行政不作为问题，必须在有关执法体制改革和司法审查制度改革方面寻求对策。
　　1、在立法上加强对行政不作为的惩治力度
　　在制定行政法律法规时，增加对行政不作为的处罚条款，明确规定行政机关及有关行政执法人员不作为的法律后果。在制定和修改有关公务员制度的法律法规时，将公务员勤政或懒政与嘉奖和惩处的规定进一步明确和落实。
　　2、在行政机关内部机构设置方面加强自身对行政不作为的监督
加强行政机关内部执法机构的建设，强化执法责任制，改革互相推诿、职责不明的管理体制；强化各部门内部对执法人员失职、渎职的监督和查处力度，杜绝敷衍了事、无所事事的现象。
　　3、在加强行政部门内部监督的同时，进一步改革和加强司法审查和监督的力度。一是放宽对行政不作为的受理条件，扩大对行政不作为的受案范围。二是改革和完善司法审查制度。在修改《行政诉讼法》时，考虑引入简易程序，对于行政不作为案件，缩短审查期限，以充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。
　　4、保证行政主管部门的管理与监督不缺位，建立行政不作为追查制度
　　它是监督行政不作为的捷径所在，让行政违法违纪案件都有追查结果，避免不了了之。
　　5、引入赔偿机制。行政不作为一旦构成，并侵犯了相对人的合法权益，造成相对人的损害，相对人就可以对作出具体 行政行为的行政机关提出行政复议或行政诉讼，要求赔偿损失。
　　四、行政不作为之救济途径
　　行政不作为具有多种表现形式，对于不同的行政不作为，要采取不同的救济方式，具体有以下几种：
　　1．确认违法。这种救济方式适用于行政主体及行政公务人员所负有的作为义务已无履行的必要或可能的情形。当作为义务的履行已失去其实现的具体环境而使义务的履行成为不必要或不可能时，再责令履行义务就会失去意义，甚至会因此而给相对人带来更大的损失。所以，这时只能确认行政不作为违法，对相对人合法权益造成损害的，要给予赔偿，对有关部门及直接责任人要依法追究法律责任。
　　2．责令履行。是指经有关国家机关审查，在认定行政主体及行政公务人员未履行法定作为义务但还有履行的可能和必要时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。它的选用须符合两个条件：首先，行政不作为已成既成的事实；其次，该作为义务有履行的可能和必要。
　　3．责令赔偿。行政不作为虽然是种违反法律规定的行政执法活动，但并不一定会必然导致赔偿责任的承担，除去行政不作为客观存在之外，责令赔偿的适用，还须符合下列三个条件：第一，必须是给行政相对人造成了实际的损害，这种损害是客观存在的，而非假想的，是直接的而非间接的；第二，行政不作为与行政相对人的损害之间有因果关系，有学者指出，“只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的，而行政主体没有积极实施法定义务造成了公民、法人和其他组织的损害，两者之间就存在因果关系。”笔者表示赞同；第三，行政相对人的损害无法通过其他途径得到赔偿。如果已经得到赔偿的，国家就不再承担赔偿义务了。


黑龙江省北安市人民法院 王伟
浙江省杭州市人民政府


杭州市人民政府令
　
第１６０号



　　《杭州市非机动车、行车和乘车人交通管理处罚规定》已经市人民政府常务会议审议通过，现予发布，自二００一年一月一日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　伍保兴
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二０００年十二月十八日


　　　　　　　杭州市非机动车、行人和乘车人交通管理处罚规定



　　第一条　为加强对非机动车、行人和乘车人的交通管理，保障道路交通安全与畅通，根据国家有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本规定。


　　第二条　凡本市市区范围内非机动车、行人和乘车人违反道路交通管理的行为，按照本规定予以处罚；本规定未列举的，按照有关法律、法规、规章的规定予以处罚。


　　第三条　杭州市公安局是管理市区道路交通的行政主管部门，其所属的公安交通管理部门负责本规定的具体实施。


　　第四条　实施道路交通管理处罚，应当坚持处罚与教育相结合的原则。罚款处罚实行罚缴分离制度。


　　第五条　公安交通管理部门对发现的或他人举报的违反道路交通管理的行为，应当依法及时查处，不得无故拖延或拒不处理。


　　第六条　交通警察执行公务时必须自觉接受社会的监督。各级公安交通管理部门应当建立严格的道路交通管理执行监督制度和错案责任追究制度。


　　第七条　非机动车驾驶员有下列行为之一的，处５０元以上２００元以下罚款：
　　（一）驾驶无牌证、无钢印或伪造、涂改牌证、钢印的非机动车的；
　　（二）非机动车擅自安装燃油、电动或其它驱动装置的；
　　（三）非残疾人驾驶有动力装置的残疾人专用车的；
　　（四）醉酒驾驶的。
　　有前款第（二）项行为的，拆除擅自安装的驱动装置后放行。


　　第八条　拼装、改装残疾人专用车、擅自增加附加装置，或驾驶拼装、改装、擅自增加附加装置的残疾人专用车的，强行拆除附加装置，恢复原状后放行车辆，并处１００元以下罚款。


　　第九条　非机动车驾驶员有下列行为之一的，处５０元以下罚款：
　　（一）残疾人专用车或助动自行车的发动机排量或时速超过规定标准的；
　　（二）助动自行车、有动力装置的残疾人专用车鸣号的；
　　（三）转借、挪用、涂改、伪造或冒领驾驶操作证的；
　　（四）驾驶外地牌照的燃油助动自行车、三轮车、有动力装置的残疾人专用车进入市区的；
　　（五）在机动车道行驶或者违反交通信号、交通标志、标线行驶的；
　　（六）通过路口遇停止信号时不停车等候，推行或绕行的；
　　（七）在公安交通管理部门禁止通行的时间和道路上行驶的；
　　（八）违反装载规定的；
　　（九）饮酒后驾驶助动自行车、有动力装置的残疾人专用车的。
　　有本条第（八）项行为的，责令违章者就地下客、卸货。


　　第十条　非机动车驾驶员有下列行为之一的，处２０元以下罚款：
　　（一）驾驶非机动车逆行的；
　　（二）骑自行车、助动自行车带人的（骑自行车装有安全座椅带１０周岁以下儿童１人的除外）；
　　（三）不按规定停放车辆的；
　　（四）超速行驶的；
　　（五）不携带驾驶操作证驾驶残疾人专用车、助动自行车的；
　　（六）驾驶未经车辆管理部门换发牌证的非机动车的；
　　（七）无故在车行道上滞留的；
　　（八）在道路上学骑非机动车辆的；
　　（九）超越前车时，故意妨碍被超车辆行驶的；
　　（十）双手离把，攀扶其他车辆或者手中持物的；
　　（十一）牵引其他车辆或被其他车辆牵引的；
　　（十二）自行车、三轮车通过陡坡、横穿四条以上机动车道或者车闸失效时，未下车推行的。


　　第十一条　未满１２周岁的儿童在道路上驾驶非机动车或儿童玩具车的，暂扣车辆，由监护人领取。


　　第十二条　行人有下列行为之一的，处２０元以下罚款：
　　（一）违反交通信号、交通标志和标线的规定行走的；
　　（二）应走人行过街天桥或地下通道不走而横穿马路的；
　　（三）在车行道、人行天桥、过街地下通道及桥梁、隧道等处或者交通安全设施上坐卧或兜售物品的；
　　（四）翻越、钻跨、坐倚交通隔离设施的；
　　（五）在车行道上逗留、拦车、强行拉客或带路的。


　　第十三条　乘车人有下列行为之一的，处１０元以下罚款：
　　（一）往车外抛洒物品的；
　　（二）不在站台或指定地点等候车辆的；
　　（三）乘坐二轮摩托车侧坐或反向坐的；
　　（四）妨碍驾驶员安全操作的；
　　（五）在车辆行驶中开启车门的；
　　（六）乘坐自行车或助动自行车的（１０周岁以下儿童乘坐自行车除外）；
　　（七）在车行道上拦车的（抢救伤员等特殊情况除外）。


　　第十四条　有本规定第七条第（一）至（四）项、第八条、第九条第（三）项行为的，可以暂扣车辆，待违章行为消除后放行。


　　第十五条　当事人违反交通管理规定受罚款处罚，对当场应缴罚款而当场未缴罚款的，公安交通管理部门可以依法暂扣车辆；暂扣非机动车的原因消除后，应当即发还车辆。


　　第十六条　未成年人或残疾人违反本规定的，可以酌情从轻、减轻处罚。


　　第十七条　当事人不服公安交通管理部门行政处罚决定的，可依法申请行政复议或直接向人民法院起诉；当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


　　第十八条　本规定自二００一年一月一日起施行。