“奉献爱心”急盼有法可依

谭伟强


近年来，我国的募捐活动越来越多，主体有希望工程、红十字会、慈善总会、一些媒体和单位、社区，以及个人自发组成的团体；募捐形式也多种多样，有的在超市、商场、街头和机场、车站、码头等公共场所摆个募捐箱就可以了，有的举办义演活动，有的通过在社区和单位层层动员等等。目前募捐活动存在以下值得注意的问题：首先是多头募捐，目前的募捐活动大多没有建立登记制度，随意性大，谁起发起就可以发起，这容易被不法分子钻空子；第二，引起群众反感。一些地方的募捐活动成了指标任务，由领导层层对职工动员，反复劝说，使群众不敢不捐；第三缺乏专门的法律规范，产生因捐助发生的新型法律诉讼。
根据捐赠的目的不同，捐赠可以分为公益捐赠和非公益捐赠的社会募捐以及一般赠与行为。对于公益捐赠，我国于1999年6月28日由全国人大常委会制定、颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》（简称捐赠法）。捐赠法规定了公益捐赠的范围，第三条规定：本法所称公益事业是指非营利的下列事项：　　（一）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；　　（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。并且对于捐赠发起主体也作了规定，第十条规定：公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠。本法所称公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。
对于一般捐赠行为《民法通则》也作出了规定，而对于两者之外的非公益捐赠的社会募捐尚无法律明文规范，由此发生的诉讼案件较典型的有，1997年12月23日在陕西提起诉讼的全国首例追索募捐款案和2000年10月8日在南宁提起诉讼的全国首例“爱心官司”。在两起案件中受赠人或受赠人法定继承人均作为原告要求被告募捐发起人返还社会募捐款余额。法院在判决中由于找不到社会募捐的相关法律法规，只能适用《民法通则》第四条诚实信用的基本原则，支持原告的诉讼请求。我们知道，民法的基本原则是我们进行民事活动必须遵循的法律原则，是人民法院和仲裁机关裁决民事案件的准绳，但它只是原则性的规范，弹性大，只是对法律具体规定不足时的一种补充，不能完全替代专门的法律规范。像这样因为社会捐款引起的法律诉讼还有很多。原本彰显社会文明的公益事业却经常发生权利和利益纠纷，这在法律上发人深思。
从发展趋势上看，各种非公益捐赠的社会募捐活动会不断增多，当事人之间发生法律争议的几率无疑也会相应增大。怎样从法律上规范，确保实现捐赠者的愿望和保护受赠人的合法权益，围绕非公益捐赠的社会募捐而显现的方方面面的问题，越来越多地摆到了人们面前。
与公益募捐比较，非公益捐赠的社会募捐的特点是：在募捐原因与捐助主体上，有特定的目的与对象，主要是为了帮助特定的对象摆脱财产上的困境，如解决治疗疾病开支、解决学习费用、救灾救难和实现其他特定目的等。捐赠方式及其操作具有多样化的特点，既有直接捐赠方式，也有间接捐赠方式；既有委托代理捐赠方式，也有一般委托捐赠方式。既可捐赠款项，亦可捐赠其他财物。在募捐对象上，向不特定主体募捐，但也向特定主体募捐。
公益募捐与非公益募捐存在行为目的与行为特征差异，有着不同的价值与作用。公益募捐具有组织性强、经常性和规范性保障社会公益目的的实现，它追求的是一般正义和普遍价值，是进行社会募捐活动的主要方式。非公益募捐则以其自发性、灵活性和快速性来显示其在现实生活中的意义，是对公益募捐的必要补充。非公益募捐的拾遗补缺作用表现在：它总是及时出现在那些公益募捐制度设计延伸不到的地方。正因为如此，两者不能互相取代。 募捐人为救助特定对象自动发起或应邀参与非公益募捐的活动，其行为是合乎道德规范的，根据私法自治原则，法律一般不加限制或禁止。但是，由于一些募捐人同时充当募捐人和捐款代管人的双重角色，拥有很大的利益控制与支配权利，这一客观现实提出要对拥有募捐财产管理权的募捐人进行法律约束的必要。目前我国还没有专门规范非公益募捐行为的立法，而借助民法的一般规定和合同法中关于赠与合同方面的规定规范非公益捐赠行为显然是不够的。最大的局限与缺失表现在：无法据此对募捐人的募捐行为进行必要的规范与有效的约束，不能有效地保护捐赠人与受赠人的合法权益。如何规范各种非公益社会募捐行为，让捐赠者在理性和知情的情况下奉献爱心，是必须尽快解决的问题。
为此，笔者建议尽快通过立法或司法解释强化对非公益募捐活动及行为的规范。在现行立法框架下，可以根据民法通则与合同法的相关规定，通过权利制约的方式约束募捐人，保证捐赠者捐赠目的的实现和规范各种非公益募捐行为：第一，重点明确募捐发起人的资格、条件，以及与捐助人和受助人各自的法律地位及权利义务；第二，建立对募捐款物的交付、使用过程的监督机制，如募捐申报登记制度、信息公示制度、备案审查制度等；第三，除非当事人另有约定，募捐行为应作为一种无偿行为看待，不允许进行有偿性募捐活动；其四，人民法院应依法正确审理涉及募捐问题的民事纠纷，依法制裁各种募捐欺诈行为，切实维护各方当事人特别是捐赠者和受赠人的合法权益。 因此，笔者建议在完善现有的《公益事业捐赠法》的基础上，制定一部专门的《社会募捐法》，规范劝募人、捐助人、受捐人三者之间的权利义务关系。

作者： 谭伟强 （上海龙光律师事务所）
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吉林省长春市人大常委会


长春汽车产业开发区条例

（2007年8月31日长春市第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过 2007年11月30日吉林省第十届人民代表大会常务委员会第三十八次会议批准 2007年12月6日长春市人民代表大会常务委员会公告第57号公布 自2008年1月1日起施行）



第一章 总则

第一条 为促进和规范长春汽车产业开发区建设，加快汽车产业发展，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于长春汽车产业开发区（以下简称汽车区）的建设与管理。

第三条 汽车区的管辖区域为东起普阳街、长沈铁路，南接公主岭市范家屯镇，西至西新开河，北到景阳大路、支农路、长春西湖。

第四条 长春汽车产业开发区管理委员会（以下简称汽车区管委会）是长春市人民政府的派出机构，代表市人民政府对汽车区内经济、社会事业实行统一管理。

汽车区实行市人民政府与中国第一汽车集团公司（以下简称一汽集团）共建体制。

市人民政府与一汽集团建立协商机制，共同支持、促进汽车区的建设。

第五条 汽车区发展规划应当与一汽集团的总体发展规划相协调，促进一汽集团和汽车区共同发展。

第六条 汽车区以发展汽车产业为主，逐步建设成为汽车及零部件的研发、生产、贸易、物流、出口以及汽车文化和汽车人才教育培训基地。

第七条 汽车区应当提供功能完备的基础设施和良好的社会服务，创造适宜投资兴业的环境，促进经济、社会、生态与人的全面发展、共同进步，建成新型工业示范区、和谐发展的新城区。

第八条 市人民政府应当根据全市汽车产业实际，研究制定支持汽车区的汽车产业发展、财政扶持、鼓励投融资等相关政策。

市人民政府应当设立汽车区专项扶持发展资金，鼓励支持企业的技术创新和技术改造以及汽车区开发建设。

第九条 汽车区内企业、事业单位的职工有权依法成立工会组织，开展工会活动。

第十条 汽车区应当建立、完善区内社会保障体系，切实保障企业、事业单位职工和居民的合法权益。

汽车区应当建立农民转移就业的长效机制，加强农民技能培训，拓宽农民就业渠道。

第二章 管理机构和职权

第十一条 汽车区管委会根据开发区建设需要，按照精干高效的原则，经批准可以设立若干职能部门。

第十二条 汽车区管委会行使或者受市相关行政主管部门委托行使下列职权：

（一）依据国家法律、法规和有关规定，制定汽车区的各项实施办法；

（二）编制汽车区经济与社会发展中长期规划及年度计划，经批准后组织实施；

（三）依法审批、核准、备案投资项目；

（四）负责土地利用总体规划的编制与报批、土地征收的前期工作以及地上物拆迁的管理工作；

（五）编制汽车区建设规划和控制性详细规划，经批准后组织实施；

（六）负责建设项目的规划审查，行使建设项目建议权和规划实施监督检查权；

（七）负责建筑业管理，审批建设工程许可事项，规划、建设和管理区内的基础设施和公共设施；

（八）负责生态建设和环境保护工作；

（九）按照国家有关规定，管理进出口业务、对外经济合作，办理涉外事务；

（十）负责国有资产、财政、民政、劳动（人事）、社会保障和工商行政管理；

（十一）负责文化、教育、体育、城建、卫生、计划生育等社会事业管理；

（十二）负责农村经济和社会事务管理；

（十三）负责社会治安、户籍、交通和消防管理；

（十四）依法对企业、事业单位进行监督；

（十五）协调市人民政府相关部门在汽车区内派出机构的工作；

（十六）上级人民政府赋予的其他职权。

第十三条 汽车区管委会应当创造条件，支持区内国有企业改革，做好企业办社会职能的分离与移交工作。

第十四条 汽车区管委会工作应当遵循公开、公平、公正的原则，规范审批管理，简化办事程序，提供便捷、高效的服务。

第十五条 汽车区管委会依法收取的行政事业性费用，应当公示其项目、范围、标准、依据和程序。

第十六条 汽车区管委会应当坚持依法行政，保护公平竞争，维护市场秩序。

第三章 投资管理

第十七条 市人民政府应当根据国家汽车产业发展政策和本市实际，鼓励和引导汽车及零部件项目向汽车区集中，形成汽车产业集群。

第十八条 投资者在汽车区内兴办与汽车产业关联的企业、事业，享受汽车区的优惠政策。

投资者的合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵害。

第十九条 鼓励投资者兴办下列项目：

（一）具有国际先进水平和自主知识产权的汽车生产制造业；

（二）具备系统开发能力的汽车关键零部件以及具备先进产品开发和制造能力的一般汽车零部件加工业；

（三）汽车电子、汽车节能环保、车用新材料以及汽车装备制造业；

（四）汽车及零部件商品贸易、二手车交易、汽车物流和汽车服务业；

（五）汽车文化等城市公共服务业。

第二十条 汽车区内兴办企业、事业，应当符合汽车产业政策和开发区规划，按照规定办理相关手续后方可开业。

第二十一条 汽车区内的企业、事业单位从事生产、经营和管理等事项，应当符合有关法律、法规的规定。

第二十二条 汽车区内的企业、事业单位应当执行国家规定的财务、会计、统计和审计制度，依法纳税，并按照规定报送会计报表和统计报表，接受汽车区管委会的监督和管理。

第二十三条 汽车区内的投资者依法取得土地使用权后，必须按照规定期限开工建设。对逾期未开工或者未使用土地的，按照规定征收土地闲置费，直至收回土地使用权，注销土地使用权证书。

第二十四条 汽车区内企业、事业单位终止，应当依法向原批准机关申报，经批准，依法清理企业、事业单位的税务、债务和财产，提交清算报告，办理注销登记后，方可处理资产。属于境外投资者的资金按照外汇管理的规定汇出。

第四章 优惠待遇

第二十五条 汽车区内兴办的高新技术企业，经科技行政管理部门认定，享受国家和省的有关优惠政策。

第二十六条 鼓励境内外企业在汽车区内设立汽车及零部件研发中心，对经认定的国家、省、市级研发机构，汽车区管委会给予相应的资助。

汽车区内省级以上企业技术中心、工程技术中心进口国家规定范围内的科研、技术开发用品和原材料及零部件，按照国家规定免征进口关税和进口环节增值税；经核准的外资技术中心进口国内不能生产的自用耗材、样机、样品、试剂等，按照国家规定免征进口税和进口环节增值税。

第二十七条 汽车区建设用地执行省人民政府单独下达的年度计划指标。对入区建设的重大汽车及零部件项目，优先保证用地需求。

第二十八条 对符合一汽集团配套标准的入区企业，汽车区管委会应当优先推荐进入一汽集团的配套体系；已经进入配套体系的，优先推荐进入研发体系。

第二十九条 汽车区管委会鼓励区内企业发展汽车及零部件自主品牌，按照有关规定对自主品牌产品的标准制定、质量认证、产品宣传给予相应的扶持。

第三十条 汽车区管委会鼓励区内企业扩大汽车及零部件产品出口，按照有关规定对出口企业在立项、核准、备案、技术改造贴息、专项资金分配以及银行贷款等方面给予支持。

第三十一条 在汽车区内投资建设公共设施，并符合长春市城市总体规划的，经汽车区管委会批准，享受相关优惠政策。

第三十二条 汽车区内企业、事业单位引进的汽车经营管理、研发人才和高级技术工人，由汽车区管委会为其提供生活便利。需要在本市落户的，优先给予办理。随迁中的子女需要接受义务教育的，按照居住地安排入学。

第三十三条 对引荐促成境内外投资者在汽车区内兴办从事汽车及关联企业、事业的，按照实际引资额和有关政策规定，给予奖励。

第五章 附则

第三十四条 本条例自2008年1月1日起施行。