浙江省人大常委会


浙江省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法
浙江省人民代表大会常务委员会


《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》已于1999年10月22日经浙江省第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，现予公布，自公布之日起施行。


第一条 为了发展农村基层民主，保障村民依法实行自治，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，结合本省实际，制定本办法。
第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
第三条 中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律、法规，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。
第四条 乡、镇人民政府指导、支持和帮助村民委员会开展工作，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
村民委员会协助乡、镇人民政府开展工作。
第五条 村民委员会按照《浙江省村民委员会选举办法》选举产生。
第六条 村民委员会的主要职责：
（一）宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策，维护村民合法权益，教育和推动村民履行法律、法规规定的义务，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；
（二）依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；
（三）支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展；
（四）尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益；
（五）兴办和管理本村的公共事务和公益事业；
（六）组织实施本村建设规划，兴修水利、道路等基础设施，指导村民建设住宅；
（七）依法调解民间纠纷，协助维护本村的社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；
（八）向村民会议或者村民代表会议报告工作并接受评议，执行村民会议和村民代表会议的决议、决定；
（九）法律、法规规定的其他职责。
第七条 村民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。
村民委员会进行工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令，不得打击报复。
第八条 村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。
村民小组长由村民小组会议推选产生，任期与村民委员会任期相同，可以连选连任。
村民小组会议由本小组有选举权的村民或者户的代表组成。
第九条 村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。
村民会议由村民委员会召集，每年至少召开一次。有十分之一以上的村民联名提议，应当及时召集村民会议。
召开村民会议应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决议、决定应当经到会人员的过半数通过。
第十条 涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：
（一）本村建设规划，经济和社会发展规划、年度计划；
（二）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；
（三）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；
（四）从村集体经济所得收益的使用；
（五）兴办学校、道路、水利等村公益事业的经费筹集方案；
（六）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；
（七）村民的承包经营方案；
（八）国家计划生育政策的落实方案；
（九）宅基地的使用方案；
（十）征用土地各项补偿费的使用方案；
（十一）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
第十一条 人数较多或者居住分散的村可以设立村民代表会议。村民代表会议由村民委员会召集。
村民代表由村民按每五户至十五户推选一人或者由村民小组推选产生。村民代表中，妇女应当有适当名额。
人口不足五百人的村，村民代表人数不少于二十人；人口在五百人以上的村，村民代表人数不少于三十人。
村民代表的任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。
第十二条 村民代表会议对村民会议负责。经村民会议授权，村民代表会议可以讨论决定本办法第十条规定的事项。
村民代表会议至少每六个月召开一次。有三分之一以上村民代表提议，应当及时召集村民代表会议。
召开村民代表会议必须有三分之二以上的代表参加，所作决定应当经全体代表的过半数通过，且不得与村民会议所作的决议、决定相抵触。
第十三条 村民会议有权撤销或者改变村民代表会议和村民委员会不适当的决定。
第十四条 村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权的内容，并应当及时向村民公布，任何组织和个人不得擅自改变。
第十五条 村民委员会实行村务公开制度。
村民委员会应当设立村务公开栏，及时真实公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次：
（一）村民会议或者村民代表会议讨论决定事项的实施情况；
（二）村财务收支情况；
（三）村土地、集体企业和财产的承包、经营和租赁情况；
（四）征用土地各项补偿费使用情况；
（五）宅基地使用审批情况；
（六）村民承担费用和劳务情况；
（七）水、电等费用的收缴情况；
（八）优抚、救灾救济款物的发放情况；
（九）国家计划生育政策的执行情况；
（十）村干部年度工作目标执行情况；
（十一）村公共设施建设项目的投资、承发包情况；
（十二）涉及村民利益和村民普遍关心的其他事项。
第十六条 村应当设立村民村务公开监督小组，对村民会议和村民代表会议负责，监督、检查村务公开情况。
村民村务公开监督小组一般由三至七人组成，其成员由村民会议或者村民代表会议从村民委员会成员以外的村民中推选产生。
村民村务公开监督小组应当坚持公开、公正的原则，向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督、检查情况。
第十七条 村民委员会应当保证村务公开内容的真实性，接受村民村务公开监督小组的监督、检查，并接受村民的查询。
村民委员会不及时公布应当公布的事项、公布的事项不真实或者不接受村民村务公开监督小组监督、检查和村民查询的，村民、村民村务公开监督小组有权向乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关必须负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，
有关人员应当依法承担责任。
第十八条 县级人民政府民政部门和乡、镇人民政府负责对村民委员会成员的培训工作。每届村民委员会成员在任期内至少接受一次培训。培训经费由县级人民政府和乡、镇人民政府解决。
第十九条 村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、社会福利、公共卫生、计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责有关工作。
第二十条 本办法由各级人民政府组织实施，民政部门负责日常工作。
第二十一条 各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会应当加强对本办法实施情况的监督、检查，保证本办法在本行政区域内的实施，保障村民依法行使自治权利。
第二十二条 本办法自公布之日起施行。1988年11月28日浙江省第七届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《浙江省村民委员会组织实施办法》同时废止。



1999年10月26日
关于离婚自由的法社会学思考

王亚明 卢希起*


离婚标准问题，是困扰法院工作多年的老问题。对“夫妻感情破裂”标准的讨论也已讨论多年。最高人民法院关于“夫妻感情破裂的标准”问题也先后下发了多个司法解释，不断明确夫妻感情破裂的标准，不断使法院对离婚案件的处理更加人性化，使不幸的家庭尽快分离，使走错围城的人能够“迷途知返”。但是我国《婚姻法》及其相关解释的规定并不够人性化，还有很多制度性障碍阻挡了很多不幸婚姻的解体。


一、 关于离婚认识的历史变迁及立法模式

离婚在中国古代乃至近代一直被认为是不光彩的事情。在古代中国，女同志是没有离婚自由的，“在家从父，出嫁从夫，夫死从子”的千年古训一直束缚着中国妇女的命运，唐朝“七出、三不去”的规定更体现了中国男权社会的特征。一直到近代，婉容与溥仪皇帝的离婚开了上流社会离婚革命的先河。离婚逐步为人们所接受，体现了社会进步和人性的解放。但是大规模离婚的浪潮还是在我国改革开放以后，随着人民生活条件的改善和对婚姻质量的提高，人们更注重婚姻生活的精神内涵，正如恩格斯所说：“如果说只有以爱情为基础的婚姻是道德的，那么也只有继续保持爱情的婚姻才合乎道德。”[1]但是长期以来，在我国结婚并不是真正自由的，在古代结婚因为“父母之命、媒妁之言”，在近现代社会，由于男女经济上的不平等，爱情与婚姻长期存在错位现象，对经济基础的追求超过了爱情本身，也为婚姻的不幸埋下了祸根。正如恩格斯所言：“婚姻的充分自由，只有在消灭了资本主义生产和它所造成的财产关系，从而把今日对选择配偶还有巨大影响的一切派生的经济考虑都消除以后，才能普遍实现。到那时候，除了相互爱慕以外，就再也不会有别的动机了。”[2]
回顾历史我们不难发现，人类的离婚立法经历了三个阶段：一是专权离婚和禁止离婚阶段。在奴隶社会和封建社会实行专权离婚制度，法律把离婚的请求权只赋予丈夫，妻子无此权利。同样欧洲中世纪教会法也主张“婚姻不解除主义”，夫妻关系恶劣不能共同生活的，只能别居，不能离婚。[3]二是限制离婚阶段。近代，资产阶级提出婚姻自由口号，把婚姻视为民事契约，实行离婚自由。但是资本主义制度在建立之初，法律一方面同意离婚，另一方面又对离婚进行种种限制，如规定只有在一方有重婚、虐待、遗弃等情况下无过错一方提出离婚才能允许。在法定理由之外，夫妻双方不享有离婚请求权。三是离婚自由阶段。自上个世纪60年代以来，随着妇女地位的提高和婚姻家庭道德观念的变化，许多国家相继进行离婚制度改革，1970年，美国加利福尼亚州颁行了西方世界第一部自由离婚原则的《离婚法案》，规定“不可调和的矛盾导致婚姻无可挽回的破裂”是裁判离婚的唯一理由。到1989年，美国有49个州和哥伦比亚特区都不同程度的采纳了无过错离婚的理由。
从世界各国的立法例来看，离婚立法主要有三种模式。一是过错原则模式。指夫妻一方得以对方违背婚姻义务的特定过错行为作为提出离婚的法律依据，离婚的请求权只属于无过错的一方。如南斯拉夫塞尔维亚共和国的婚姻法，目前采用这种立法模式的国家较少。二是无过错原则模式。即夫妻双方均无过错，但因一定的客观事实使婚姻目的无法达到，不愿意共同生活的，一方就可以提出离婚诉讼。客观存在的事实主要包括：精神病、恶疾、性无能、分居等。如法国民法典第237条、联邦德国婚姻法第46条的规定。三是破裂原则，又称自由离婚主义。其根本特点是不问离婚的具体事由如何，只要当事人认为夫妻已难以共同生活，法院确认婚姻关系已破裂到无法挽回的程度，即可判决离婚。

二、对离婚自由的初步分析

自从中国《婚姻法》颁布以来，中国婚姻制度经历了重大变革。我国的结婚制度、离婚制度也同样经历了从计划经济向市场经济的转型。拿结婚制度来说，自从2003年10月1日新的婚姻登记制度实施后，结婚完全成为私事，结婚不再需要出具单位的未婚证明，同时国家也不再强制进行婚前身体情况检查，结婚实现了由国家审批向国家确认的转轨，实行注册婚姻制度，真正实现了结婚是不需要理由的理想。婚姻是感情的产物，是人类区别于动物的一个重要方面，恋爱是感性的，结婚时除了两情相悦之外，已无须别的理由，父母或他人的意见已无法阻挡历史前进的车轮，梁山伯与祝英台式的悲剧在现代社会越来越难以发生。婚姻自由是人类自由幸福的基础，也是推动社会和谐进步的齿轮。从前面提供的材料看，绝大多数国家都实现了离婚自由，即根据婚姻关系破裂原则来处理离婚问题，给当事人在婚姻人身关系上以最大的自主权，各国对离婚的干预主要在于对婚姻财产关系上以最大的自主权，各国对离婚的干预主要在于对婚姻财产关系和子女抚育关系的处理，以避免离婚对家庭和社会带来的巨大动荡。我国对离婚自由的限制也是出于对离婚后果的顾虑和社会稳定的因素。但是从人类学和社会学的角度看，结婚不需要理由也注定了离婚是随时的事情。在民政部门进行协议离婚的，也不需要出具充分的理由，感情不和或性格不和成为离婚的人最一般的陈述，民政部门也不会对此进行审查，更不会做调解工作，体现了离婚自由原则。而在法院，根据我国现行《婚姻法》的规定，离婚并不是件容易的事情。如该法第32条规定：“人民法院审理离婚案件，应当进行调解；如感情确已破裂，调解无效，应准予离婚。”接着第32条又规定了准予离婚的5个条件，具备其中一条法院就可直接判决离婚。但是在司法实践中法官仍存在裁量权过大的问题，如如何认定感情破裂。感情破裂只有当事人自己清楚，正如庄子所言‘尔非鱼，焉知鱼之乐’！长期以来法官的主观判断决定了当事人之间感情的破裂程度，离婚成为法律授予法官许可的权利，这使很多尘缘已尽的夫妻不得不多次踏入法院的大门，以证明感情破裂的真实性和严重性。虽然有多名学者提出以婚姻关系破裂代替感情破裂标准，[4]但为了便于群众理解，新《婚姻法》在修改后仍然采用了感情破裂标准，只不过加入了一些客观判断的内容。
对离婚案件不需要理由的另一个判断来自于法院的实践，当离婚的一方当事人询问法官为何判决不准离婚时，法官往往语焉不详，难以给出有说服力的答案，在离婚案件一审判决后，当事人上诉的案件中，纵览改判的案件，笔者还没有看到一审判决准予离婚，二审判决不准离婚的，而往往是一审判决不准离婚而二审改判准予离婚的，或者对财产侵害及子女抚养进行改判。另外最高院关于离婚案件再审的司法解释中也明确规定，对离婚案件再审的，不对婚姻关系再审，只对其他方面(如财产分割、子女抚养)再审，这也证明了笔者的判断，在一方或双方当事人要求离婚的情况下，法院判决离婚不存在错误问题，离婚是不能用硬性标准来衡量的，因为我今天爱你和你结婚，明天可以不爱你和你离婚，因为人也是动物，有他感性的一面，对夫妻财产侵害和子女抚养问题，因属于法律技术问题和社会伦理问题，需要加以理性判断，法律也能够判断，而感情问题，法律不能越俎代疱，除非要求离婚的当事人一方为无行为能力人或限制行为能力人，即当事人没有能力表达自己的意识和情感。但是即使在这种情况下，法律所能提供帮助的是为他选择合适的代理人，而不是限制另一方离婚的诉求。

三、法官判决不准离婚的原因分析

对当事人双方到法院要求离婚的，法官不会拒绝当事人的离婚请求，判决离婚也在情理之列。但当一方当事人在法院要求离婚，另一方当事人坚决不同意离婚时，法官往往在第一次起诉离婚时判决不准离婚。因为如果感情破裂，为何另一方当事人还爱的死去活来，甚至以各种手段威胁法官，如果判决离婚将如何报复法院和法官。法官是因为害怕当事人报复吗？实践证明不是。因为没有离不掉的婚，法官也不能不办离婚案件(因为总有法官审理离婚案件)，所以对一方坚决要求离婚的，迟早要判离，威胁起不到多大作用。法官判决不准离婚往往基于如下的考虑：一是法律明文规定在某些条件下不能起诉离婚或不能离婚，如《婚姻法》规定女方在怀孕期间、分娩后一年内或中止妊娠后六个月内，男方不得提出离婚；现役军人的配偶要求离婚，须得军人同意(但军人一方有重大过错的除外)；一方起诉离婚法院判决不准离婚，在半年内无新的理由不得起诉离婚。在上述情况下，法院是不会受理或判决离婚的。二是传统法官工作习惯传承的结果。“劝和不劝分”、“和为贵”是中国人的传统美德和思维模式，鼓励当事人离婚的法官很少，而调解或劝说当事人不离婚的占多数，年长的法官往往会将他们审理离婚案件的经验传授给年轻的法官，而审理离婚案件社会效果的好坏在于经验而不在于知识。正如美国大法官霍姆斯所言“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。审理离婚案件的法官尤其需要丰富的社会经验来处理感情问题。在首次到法院离婚有一方坚决不同意离婚的情况下，法院往往会判决不准离婚(当然要不存在《婚姻法》第32条规定的5种情形)，一方面由于《婚姻法》授予法官此项权利，另外感情问题需要冷静处理，夫妻矛盾可能是暂的非根本性的，出于对离婚的慎重，法官养成了首次离婚不判离的传统，给夫妻双方留出缓和的空间。另一方面因为首次不判离，可能社会效果较好，矛盾不至于激化，而且案件不会办错，法官不至于受错案追究的困扰。三是由于法官的业务水平问题。（笔者作为法官，在美国访问期间曾被美国一同行“感佩”：中国的法官水平高，没结过婚的年轻法官可以办离婚案子！）离婚案件中，决定离不离婚并不困难，难点在于财产侵害和子女抚养，尤其是财产分割。决定离婚的夫妻，家庭财产并不十分透明，法院有时非常难以查清财产的多少，给分割财产造成困难，尤其是在经济发达地区财产形式多样化，股权、债权、物权与婚姻关系的交融加剧了离婚案件处理的难度。为了迫使当事人调解或回避处理该类案件的矛盾，业务水平不高的法官倾向于判决不准离婚，从而回避了财产分割问题，降低了离婚案件处理的难度。通过上述分析，我们不难发现法官判决不准离婚与夫妻感情破裂问题基本无关。

四、限制离婚自由的因素之法理分析
对离婚自由的限制除了受中国传统思想“从一而终”影响外，还有其他重要的因素，如对不忠诚于婚姻一方进行道德惩罚和出于社会效果考虑。笔者认为，限制离婚自由既不能实现道德上的惩罚，也达不到良好的社会效果，更不符合诉讼经济原则。
1、限制离婚与处罚道德犯罪问题。随着我国改革开放的进行和市场经济的发展，在物质生活水平提高的同时，人们对精神生活的要求与日俱增。同时传媒的发达和网络的兴起也拓宽了人们的生活视野，异性之间交往的机会越来越多，也带来了婚姻的危机和离婚高潮的涌现。在法院处理的离婚案件中，第三者插足现象较为普遍，女性往往成为受害者。随着私家侦探等调查机构的出现（虽然公安机关依然认定其为非法的），夫妻一方获取对方不忠诚信息的机会较多，成本也不断降低，使得法院在处理离婚案件时会面临幕后“第三者”的尴尬。虽然法律规定在夫妻一方离婚有过错时，法院可以在财产侵害时向无过错方倾斜，但实际上法院将给企图离婚后急于同第三者结婚的一方给以精神上的制裁，满足离婚另一方的要求即不离婚，法官成为处罚思想犯的执行者。道德水平问题属于社会舆论调整的范围，离婚的频率虽然可能反映了一个人的道德水准，但我们不能用法律来代替道德，否则将会泛道德化，进而限制公民的自由。因为法律的要求只是最基本的道德，最低限度的道德。对于离婚自由我们不能限制，但对于在离婚中有过错的一方法律可以体现对其的惩戒，即对其家庭财产在侵害时予以减少，让无过错方获得更多的财产权利和精神安慰。同时在一方对家庭不忠诚时，再维持死亡的婚姻对双方都是不幸的，不管一方是多么爱对方。即使拖延一年半载，想离婚的一方仍然可以到法院离婚，法院也不能再次阻止其离婚请求。与其最后法院还要判决当事人离婚，不如在开始就答应当事人的要求。
2、限制离婚并不能达到好的社会效果。除了个别对离婚有过激反映的当事人以外，大多数当事人都是比较理性的，对离婚暂时接受不了，时间长了人的感情自然会发生变化。离婚对家庭、孩子的影响是客观存在的，但由于离婚时必须对家庭财产及子女抚养作出合理安排，所以也没有必要有后顾之忧。离婚在带来一个家庭不幸的同时，会带来另一个家庭的幸福，夫妻没有感情而勉强维持的婚姻才是真正不幸福的。离婚多了社会效果不好，只是暂时现象，就像潮起潮落一样，符合人类社会的规律。很多时候，离婚的社会效果问题是老人对子女牵挂的托词，是传统的思维在作祟。随着人们物质生活保障水平的提高，离婚对个人的影响越来越小，离婚的社会效果不应成为制约自由离婚的主要因素。
3、限制离婚不符合诉讼经济原则。法院在当事人起诉时判决不准离婚，并不能降低司法成本，相反法院在一定时期后还要受理当事人的再次离婚请求，对同样的事情进行再次审理，但不能再次得出感情很好或未破裂的结论。因为感情未破裂怎能再次到法院要求离婚？而且婚姻法也规定了感情破裂的法定判断标准，符合该标准法院也不能阻拦离婚，因此法院实际上用两次甚至三次的工作量处理的仍是一个离婚问题，当然不符合诉讼经济原则。
五、结语
离婚自由与结婚自由一样，应属于可以自由选择的。只是由于夫妻双方在恋爱结婚时是双方合意、两情相悦的，而在到法院离婚时可能有一方不情愿，“千里马常有，而伯乐不常有”，人们在离婚时或许会担心能否再找到如意的郎君或佳人，对自己的不信任或对另一方的爱恨情仇导致了一方当事人对离婚的畏惧和退缩，或许法院为了给离婚的当事人清醒和思考的机会，牢牢的抓住“不准离婚的缰绳”，但法院频繁的不准离婚也可能早就不符合当事人的心意，法院保守的感情思维或许到了该反思的时候了，每次检查案件，发现大量不准离婚的判决，我都觉得不是那么理直气壮，离婚的破裂主义原则在中国真正实行，才能解放法官的思维，使法官不至于过多的为他人担忧，从而给更多的人离婚自由。
注释：
[1]参见《马克思恩格斯选集》(第四卷)第78-79而。
[2]参见《马克思恩格斯选集》(第四卷)第78页。
[3]陈明侠、薛宁兰：《关于离婚自由与我国裁判离婚标准的几点思考》，载于《妇女研究论坛》，1998年第4期。
[4]参见白洁：《离婚标准新探》，载于《中央政法管理干部学院学报》1997年第3期；潘峰：《婚姻关系破裂应作为裁判离婚的标准》，载于《云南法学》1999年第3期.